Une décision de dix-huit points qui règle trois questions distinctes : quel tribunal est compétent, ce que l'ordre peut et ne peut pas faire quand il doute d'une autorisation préfectorale, et à quelle condition un diplôme délivré dans un État membre ouvre l'exercice en France.

Trois questions, dans l'ordre où le juge les prend

L'affaire naît d'une décision du 20 mars 2025 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a délivré, « en application des dispositions de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique », une autorisation d'exercer en France à une personne diplômée en 2020 d'un établissement de formation situé à Malte. Le conseil national de l'ordre et le conseil départemental des Bouches-du-Rhône ont demandé la suspension de cette décision. Le juge des référés de Bordeaux s'est déclaré incompétent ; le Conseil d'État a été saisi en cassation.

Qui délivre l'autorisation, et sur quel avis

La décision apporte une précision que le seul article L. 4321-4 ne donne pas, puisqu'il se borne à parler de « l'autorité compétente ». Au point 4 : « il résulte des articles R. 4321-27 et suivants du code de la santé publique que la délivrance par le préfet de région à un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen d'une autorisation d'exercice en France de la profession de masseur-kinésithérapeute est, dans les cas prévus à l'article L. 4321-4 du même code, subordonnée à l'avis d'une commission présidée par le directeur des services déconcentrés de l'État compétent, qui apprécie les connaissances, aptitudes et compétences de l'intéressé ».

Ce que l'ordre peut, et ce qu'il ne peut pas

C'est le point 12, et il pose une règle en deux temps. D'abord l'interdiction : « il n'appartient pas au conseil départemental de l'ordre des masseurs-kinésithérapeutes, saisi d'une demande d'inscription au tableau de l'ordre, de remettre en cause la décision individuelle d'autorisation d'exercer délivrée par le préfet en application de l'article L. 4321-4 ». Ensuite l'ouverture : « eu égard aux intérêts que l'article L. 4321-14 du code de la santé publique leur donne vocation à défendre, qui tiennent tant au niveau de compétence exigé des masseurs-kinésithérapeutes qu'à la sécurité de leurs patients », les deux conseils « justifient d'intérêt leur donnant qualité pour former un recours tendant à l'annulation d'une telle décision et à demander […] qu'il soit sursis à son exécution ».

La condition du 1° qui a manqué

Le point 16 est celui qui intéresse directement quiconque envisage une autorisation d'exercice. La décision constate que l'autorisation reposait sur trois éléments : le diplôme délivré par l'établissement maltais, « un autre diplôme délivré en Suisse » et « l'autorisation d'exercer la profession de masseur-kinésithérapeute qui lui a été accordée par l'État luxembourgeois ». Puis elle applique le texte.

« Il résulte de l'instruction que le diplôme maltais délivré à Mme B... ne lui permet pas d'exercer légalement les fonctions de masseur-kinésithérapeute dans l'État membre dont relève l'établissement qui le lui a délivré et ne justifie dès lors pas que son exercice professionnel soit autorisé en application du 1° de l'article L. 4321-4 du code de la santé publique. » C'est précisément la condition que ce 1° pose : un titre « permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ».

Hors directive, l'obligation de comparer

Le point 15 rappelle une règle européenne que peu de pages mentionnent. En vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, « notamment de son arrêt du 22 janvier 2002 Dreesen (C-31/00), confirmé par son arrêt du 8 juillet 2021 BB c. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C-166/20) », il découle des articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne que, lorsque la situation d'un demandeur n'entre pas dans le champ de la directive 2005/36, les autorités « sont tenues de prendre en considération l'ensemble des diplômes, certificats et autres titres, ainsi que l'expérience pertinente de l'intéressé […] en procédant à une comparaison » avec les connaissances et qualifications exigées par la législation nationale.

La décision reproche d'ailleurs à l'autorisation de ne pas s'être fondée sur un exercice professionnel d'une durée suffisante, « que cet exercice soit apprécié au regard des dispositions du 2° du même article, ou, à plus forte raison, des règles issues des articles 45 et 49 » du traité.

La compétence territoriale, et la règle que la décision dégage

Le premier motif de cassation est procédural, mais il porte une règle générale. Le principe de l'article R. 312-1 du code de justice administrative désigne « le tribunal administratif dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui […] a pris la décision attaquée ». L'article R. 312-10 y déroge pour les litiges relatifs aux activités professionnelles, en retenant le lieu d'exercice de la profession.

La décision écarte cette dérogation, et le fait en termes généraux : ces dispositions « ne sont pas applicables lorsque le litige porte sur l'autorisation d'exercer une activité professionnelle concernant une personne qui, à la date à laquelle la décision litigieuse a été prise, ne pouvait encore justifier, faute d'une telle autorisation, d'un lieu d'exercice effectif de cette profession ». La circonstance que l'intéressée ait demandé son inscription dans un autre département et signé un contrat d'assistanat libéral y est déclarée sans incidence.

Questions fréquentes

Qu'a décidé le Conseil d'État le 17 décembre 2025 ?

Dans sa décision n° 505730, il a annulé l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux du 25 juin 2025 et suspendu l'exécution de la décision du 20 mars 2025 par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine avait autorisé une personne à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute.

Qui délivre une autorisation d'exercice pour un diplôme étranger ?

Le préfet de région. La décision précise qu'il résulte des articles R. 4321-27 et suivants du code de la santé publique que cette délivrance est subordonnée à l'avis d'une commission présidée par le directeur des services déconcentrés de l'État compétent, qui apprécie les connaissances, aptitudes et compétences de l'intéressé.

L'ordre peut-il refuser l'inscription en contestant l'autorisation ?

Non. Le Conseil d'État juge qu'il n'appartient pas au conseil départemental, saisi d'une demande d'inscription au tableau, de remettre en cause la décision individuelle d'autorisation d'exercer délivrée par le préfet en application de l'article L. 4321-4.

L'ordre peut-il alors faire quelque chose ?

Oui, mais devant le juge. Eu égard aux intérêts que l'article L. 4321-14 lui donne vocation à défendre, qui tiennent tant au niveau de compétence exigé qu'à la sécurité des patients, le conseil national et le conseil départemental ont qualité pour demander l'annulation d'une telle décision et la suspension de son exécution.

Pourquoi l'autorisation a-t-elle été jugée douteuse ?

Parce que, selon la décision, le diplôme délivré ne permettait pas à l'intéressée d'exercer légalement dans l'État membre dont relève l'établissement qui le lui avait délivré. Or le 1° de l'article L. 4321-4 exige un titre permettant d'exercer légalement ces fonctions dans l'État qui l'a requis.

Que doit faire l'autorité quand la directive ne s'applique pas ?

Comparer. La décision rappelle qu'en vertu de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, les autorités doivent prendre en considération l'ensemble des diplômes, certificats et autres titres ainsi que l'expérience pertinente, acquis dans l'État d'origine comme dans l'État d'accueil, et les comparer aux connaissances et qualifications exigées par la législation nationale.

L'affaire est-elle définitivement jugée ?

Non. Il s'agit d'un référé-suspension, fondé sur l'article L. 521-1 du code de justice administrative, qui suppose l'urgence et un moyen propre à créer un doute sérieux en l'état de l'instruction. La légalité de l'autorisation sera tranchée par le juge du fond.